2013年上半年节能数据地方与国家存差异

而且，如果追偿机关具有充足的追偿动力，追偿机关完全可以进行低标准的象征性追偿，这样既不会遇到特别强劲的阻力，也算是履行了追偿职责。

 (二)国家追偿陷入休眠 目前，国家追偿制度并未实现有效运转，真正进行追偿的案例很少，⑥甚至有学者将追偿称为休眠条款。 ⑥参见杨小君：《国家赔偿法律问题研究》，北京大学出版社2005年版，第348页。

另外一个需要注意的问题是，如果认为追偿与行政处分并无实质区别，这可能导致追偿受特别权力关系的影响而无法通过诉讼的方式进行救济，对于被追偿人来说也不公平。《山东省省级国家赔偿费用预算管理办法》除对最高追偿金额作出规定外，还规定部分承担国家赔偿费用的，不得低于全部国家赔偿费用的15%。(17)所以，依据代位责任说，国家赔偿仅是一种主体特殊的以过错为要件的侵权行为。故意、重大过失或者徇私枉法、贪污受贿等更为严重的过错，由于追偿与追责可以并行，除了追究行政责任外，也要让责任人员同时付出经济代价。而国家赔偿中的追责既包含行政责任，也包含刑事责任，其目的显然也是对公务人员进行惩戒。

认为目前追偿率过低，可能仅是笔者的主观臆测，但广受舆论关注的国家赔偿案件也存在应当追偿而未予追偿的情况。②毕竟，相较于损害发生后的救济，对潜在的违法行为事前加以抑制，尽量不发生损害才是更为理想的局面。另外，若相对人是规模不大的法人，法定代表人并非实际控制人，无论对法人还是对其法定代表人进行失信联合惩戒都不足以产生足够威慑，实际控制人会不断改头换面套取利益。

有的材料虽然在限期内未能补足，但是相对人正在办理过程中，经催办后能在可预期的时间内补足，且不会对社会造成负面影响。明显轻微的瑕疵主要涉及不影响当事人合法权益的程序和形式瑕疵，以及同一行为反复被认为不合理，是可以通过补正的方式治愈的。 (29)罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，载《中国法学》1993年第1期，第52页。这与民法效力弹性机制在促进财富创造上有异曲同工之妙。

除完善授权机制，还应确立一套可操作的针对具体经办人员的免责标准。涉及其他非重大权益的联合惩戒措施，要说明理由，保障相对人的陈述权和申辩权。

(37)具体到对容缺办理许可的评价，我们可以做一个转化：B代表行政许可的行政成本，P是造成许可错误的概率，L是许可错误物质化所造成的损失数量。如不能及时修复，即可能导致过罚失当。⑨ 实际上，否定附条件行政行为的观点对该种行为的认知并不全面，对许可不得附加条件的立法用意也并未准确把握。比较合理的规制方式是将其中造成声誉减损、资格限制及人身限制等消极法律后果的部分行为，作为一种新的行政处罚类型纳入行政处罚法治体系中。

对相对人而言，获得许可后，就要在承诺的期间内补齐缺失的次要许可条件，确保解除条件不成就。正如拉伦茨所言：解释规范时亦须考量该规范之意义脉络、上下关系体系地位及其对该当规整的整体脉络之功能为何。故在设定容缺事项时，不能完全靠行政机关内定或与相对人商定，而要构建多元化的容缺办理许可评价机制。 另一方面，行政审批机关不得随意附加条件限制其生效时间和范围的问题，亦非难以突破之解释屏障。

容缺受理情况下，行政主体必须等到申请人补交齐材料后才作出许可决定。尽管容缺范围仍由行政主管部门制定，但是否采取容缺办理及作出承诺，相对人仍有程序选择权。

 (一)容缺办理和许可承诺关系的理清 根据既有实践，有学者总结许可承诺制主要包括七种类型：责任提示型、证明替代型、优化程序型、简化程序型、审批取消型、容缺受理型、容缺办理型。进入专题： 行政许可 。

从表面来看，这是有道理的。行政行为原来有效，自条件成就之日起失效的，称为解除条件⑩。 (14)[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第241页。 (二)行政主体面临追责风险 由上文可知，相对人的承诺让行政机关免于承担信赖保护责任。造成瑕疵的原因不是行政机关的行为而是相对人的行为，或者是双方共同的行为。毛雷尔就指出：解除条件的一种特殊情况是废止保留。

当然，对公共利益至上的理解也过于绝对。该解释旨在控制法官的自由裁量权，防止法官认定非重大违法的情形无效。

实际上，诚如上文所言，告知承诺有很多类型，学界争论常常未能围绕某种特定类型展开，导致错位交流，讨论无从深入。(32)一般而言，单纯违法实施许可会受到行政处分，还不至于追究刑责，但如造成重大人身财产损失，容缺办理的工作人员可能构成滥用职权罪。

如公共利益和私人利益都是财产利益，公共利益的数额与私人利益相比微不足道，此时也要考虑私人利益是否优先，同时采取公共利益补偿机制。同时，上级行政机关和监察机关也可能对违法许可进行调查和追责。

具体行政行为说认为，行政审批机关的告知因其行为的对象最终能够特定化，因此可归入具体行政行为的范畴，可被复议、被诉讼。当然，考虑到许可一般将公共利益置于首位，所以应先运用利尔德·汉德公式进行第一轮评价。容缺办理是告知承诺制中的一种可能产生质变的类型，其幅度超出了其他处于量变阶段的技术性改革措施。所以，对前者而言，也许大额罚款比失信联合惩戒更有效果，而后者正好相反。

因为容缺办理所缺的往往就是次要实体条件，而非程序或形式条件，如该种实体性的瑕疵也属可治愈瑕疵，许可效力将获得足够的弹性空间。(31)实际上，承诺不履行，许可失效，就相当于废止保留。

二是在行政许可行为中，除非法律、行政法规有特别规定，行政审批机关不得随意附加条件限制其生效的时间和范围。其二，对合法性与效力的关联性存在简单和绝对化的理解。

虽限制主体扩张，但再度限制的前提——在容缺办理中不守信可以通用，扩张之负面法律效果也未溢出此程序权限制之外。如果遇有必须撤销行政许可的情形，行政机关在撤销许可时，也必须对被许可人以及利害关系人受到的损失承担相应的责任。

经多年打磨，各地行政许可告知承诺制日臻完善。 (30)参见乔晓阳主编：《中华人民共和国行政许可法释义》，中国物价出版社2003年版，第196页。综上所述，容缺办理的程序既体现了双方法律地位的平衡，又展示了公平和效率的平衡。除非有比依法实施效果更好或同样有效的方式出现。

 (13)吕健：《行政审批告知承诺制度合法性质疑》，载《理论观察》2019年第5期，第121页。终止行政行为效果的‘事件是行政机关声明的保留。

第三，运用比例原则对违反承诺的失信联合惩戒措施进行司法审查和复议审查。在笔者看来，这种学说的实质是将行政许可视为一种准民事契约。

在这种情况下，联合信用惩戒的力度是不够的，只能排除容缺办理适用的可能性。一方面，在许可程序中，相对人失信类型多元且危害性有别，自应得到区别对待。